電業快速轉型下管制機關的角色定位與挑戰

張四立＊主筆

＊國立台北大學自然資源與環境管理研究所 特聘教授

        全球的電力產業，受到電力系統分散化、再生能源發電及儲電佔比增加、燃料結構低碳化、電力終端用戶的價格反應能力增加、ICT技術擴散所打造的智慧化生產與生活型態、以及增加間歇性風力及太陽能發電的設置量以致力減緩全球暖化的努力等因素的個別與交叉影響，正經歷前所未見的巨大變革，此一趨勢，經由不斷強化的電力系統與其他關鍵基礎設施(如交通運輸系統及資通訊系統)間的連結關係，在在凸顯電力系統在現代經濟系統中的重要地位。面對電力系統的快速轉型，管制機關如何透過市場設計、法規訂定及執行， 以及技術開發應用，以尋求最符合經濟效率與社會公平的轉型模式，協助電力系統順利運作，應是當前重要課題。

參考先進國家實施電業自由化之經驗，電業管制機關的功能定位，多強調其獨立性與公正性，以確保服務品質的安全、充分、適當與可靠；維護公共利益及消費者權益；維持市場秩序；並確保社會公平。而觀諸我國電業法對於電業管制機關的規定，其法源依據乃為電業法第3條，其中第一項載明電業法之主管機關，在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。同條第四項則規定，中央主管機關應指定電業管制機關，辦理下列9項事項：

一、電業及電力市場之監督及管理。

二、電業籌設、擴建及電業執照申請之許可及核准。

三、電力供需之預測、規劃事項。

四、公用售電業電力排碳係數之監督及管理。

五、用戶用電權益之監督及管理。

六、電力調度之監督及管理。

七、電業間或電業與用戶間之爭議調處。

八、售電業或再生能源發電設備設置爭議調處。

九、國營電業之組設、合併、改組、撤銷、重要人員任免核定管理及監督
       事 項。

        上述9項任務中，其中第1、7、9項任務涉及市場機制的設計與監管，與市場秩序的維護相關，第3、6、8項工作則與穩定供電較為相關，第5項任務涉及消費者權益的保護，而第2、4項則關係環保、生態及溫室氣體排放議題。嚴格說來，現行電業法所規範的電業管制機關之任務，仍沿用傳統電業之管制及管理思維，因此適用的管制對象，以具自然獨占特性，且使用中央集中式發輸配電技術的傳統電業為主。然而隨著再生能源發電佔比的增加，使分散式能源資源(distributed energy resources, DER)的議題，成為驅動電業轉型的重要因素，亦額外衍生不同於傳統電業管制的議題，其中又以網路資訊安全(cybersecurity)及隱私權保護(privacy)，受到的關注與討論最多。世界經濟論壇 (World Economic Forum) 不久前更將網路攻擊列為 2018 年全球前三大危機之一。攻擊者利用植入的惡意程式為勒索工具，對被攻擊者進行勒索，威脅進行儲存數據的刪除、篡改與破壞，不但危及各國的經濟活動與日常生活，也讓許多公司行號蒙受重大的財務損失。

在先進電網技術邁向數位化及智慧化的過程中，網路安全乃是確保電網正常運作，以及電力供需及成本資訊正確傳輸與儲存的關鍵。隨著無線區域網路的普及，容許行動裝置可以實現無線化的連接，並迅速擴及至智慧家庭(Smart Homes)、互聯照明(Connected Lighting)、電力、瓦斯公用事業(Utility Industry)及零售服務業(Retail Services)等領域，但是以電網連結的節點(包括DER及終端電力使用裝置)愈多，電網的網路安全脆弱度亦愈高，因此在進行電網升級的同時，如何兼顧網路安全韌性的提升，亦成為當務之急。

參考先進國家針對電網的資安議題進行的管理因應做法，美國的電力管制機關(包括聯邦能源管制委員會(FERC)、北美電力可靠度公司(NERC)，及各州之公用事業委員會(state public utility commissions)與公共服務委員會)，陸續完成訂定之相關網路安全管制標準，包括由國家標準暨技術研究院(National Institute of Standards and Technology, NIST)訂定之網路安全框架(Cybersecurity Framework, CSF)；美國系統與網路安全協會（SANS Institute）與網路安全中心(CIS)所建構之 CIS關鍵安全控制 (CIS Critical Security Controls)等。歐盟的作法，則首先於2015年11月建構『能源專家網路安全平台』(EECSP)，目的在對歐盟的相關政策及管制方向，提供指引，並於2016年6月通過『網路與資訊安全指令』(Network and Information Security (NIS) Directive)，同年8月生效實施，目的在於提供法律規範，以提升歐盟網路安全水準，強化會員國間的協調合作，並要求能源部門負責提供關鍵服務的實務運作人員採取必要的安全防護措施。至於國際標準，則包括國際電工委員會標準(IEC standards)，及網際網路安全中心關鍵安全控制(CIS controls)等規範。

台灣的電業轉型目標，預期於2025年達成20%的再生能源發電燃料配比目標，無論由再生能源之資源潛力或實施時程壓力角度觀之，均極具挑戰性，若可搭配電業市場自由化的時程規劃，參考國際電業市場管制規範方向，檢視並檢討電業管制相關法規內容，進行必要的修正，以補足現行法規的缺口，應可有效降低能源轉型成本，營造符合效率與公平的電業經營環境，協助電業轉型與市場重組的順利推動。