再生能源開發案中的社會影響評估
林 均*主筆
*中經院國際經濟所輔佐研究員
一、前言
「2020年太陽光電6.5GW達標計畫」與「風力發電4年推動計畫」是主導我國再生能源發展的兩大推動建置計畫。我國再生能源政策目標在「再生能源發展條例」第一條中闡明係為了改變我國能源結構、減少溫室氣體排放、改善環境品質並帶動相關產業發展,在該條例立法說明中也闡明能源自主與安全的目標。而國際再生能源倡議組織(RE100)聚集跨國大企業推動的產業供應鏈使用再生能源,也成為我國積極推動發展再生能源的一個主因。
即便再生能源宣稱對環境有益,但我國在風電與太陽光電案場開發過程中,受到地方社區、環保團體等反彈的事件仍時有所聞。例如,離岸風電案場與漁場重疊或是漁電共生中養殖戶與環保團體反彈等等。這些反彈顯示出一般民眾較關心的議題是再生能源開發時對環境與生計的影響,而非氣候變遷或是再生能源所帶來的經濟利益。這些現象也顯示再生能源案場開發過程中,對當地社區、民眾的諮詢與溝通上尙有所不足或是再生能源案場可能無法帶給當地居民實質的經濟利益。
二、再生能源環境影響評估制度的評析
目前我國在重大開發案中都須依照「環境影響評估法」進行環境評估。環境評估如字面上的意思,乃是使主管機關能獲得開發行為的相關環境資訊,包含現況、開發後的環境狀態、開發期間對環境之衝擊與降低其不良影響之對策與措施。在獲得相關環境資訊後,主管機關才能在核發許可之前,要求開發計畫對環境衝擊採取必要的預防措施。我國「環境影響評估法」於1994年通過實行後,在實務上倚賴技術專家治理,即便在環評法第四條中提出須對社會環境進行評估,但實務上仍偏重於開發行為對自然環境的影響。
從過去陸域風電注重噪音與距離住宅之問題到近期的離岸風電影響捕魚、漁電共生太陽能板影響養殖收成等議題,顯示再生能源的開發已經從單純自然環境問題演變成為實質影響到當地居民經濟、生活的問題。有鑑於此,我國環境評估程序已經無法再漠視開發案對當地居民社會、經濟、生活上的影響,唯有在環評程序中以「社會影響評估程序」正視當地民眾的需求,才能在未來順利推動再生能源開發案。
以漁電共生案例來看,政府已經開始正視到社會影響評估部分,能源局與農委會正共同研擬環境與社會檢核機制來回應養殖戶對漁電共生的疑慮。但由於現行環評法規不要求位於非濕地的太陽光電開發案進行環評,因此研擬中的環境與社會檢核機制實質內涵仍是未定。
三、社會影響評估的目的
「社會影響評估」的目的主要在分析、監測與管理任何計畫性的介入(政策、開發行為、計畫)所造成的正面或負面的社會變遷。以漁電共生案例而言,太陽光電開發案雖能為當地社區創造獲益與機會,但同時也可能造成損害-例如從社區的角度來看,對於漁塭地主而言,土地的價值上升;但對於養殖戶而言,是增加養殖風險與土地租金成本。因此,社會影響評估在漁電共生的開發案中扮演的角色是對開發行為的不同階段進行良善的管理,確保開發案的利益能極大化,而其負面的影響能降到最低,是一種協助興利避險的過程。對於政府單位而言,社會影響評估能協助政府單位擬訂一個開發案生命週期中所需之管理政策或計畫,並協助當地社區與開發業者形成共享價值體系;而對開發業者而言,社會影響評估能降低開發過程中可能面臨的撤銷執照、地方抗議等風險。
四、對政府政策之建議
以我國推動發展再生能源過程來看,在未修訂環評法或增訂社會影響評估相關子法之前,一般的再生能源開發案難以推行社會影響評估,但漁電共生的案例提供了社會影響評估機制一個介入的機會。相較於其他的再生能源開發案,漁電共生開發案對於當地社區的影響顯而易見;此外,農委會也希望能源局能提出社會與環境檢核機制來處理當地社區與養殖戶反彈的問題。
由於社會與環境檢核機制牽扯到環境保護、農業發展、再生能源等議題,擬定此機制過程中,需和農委會及環保署進行跨部會協商。在環境檢核機制部分,需借用環保署長年來以來的環境評估專業;而社會檢核部分,則可能需由農委會與能源局共同擬定,由能源局提供再生能源開發案的相關資料,農委會提供當地養殖業社區的資訊。期盼漁電共生的環境與社會檢核機制能成為爾後再生能源開發案的一個典範與指引,加速與明確化再生能源開發案之進程。
參考文獻:
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編者的話
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